De nieuwste trends in de zorginkoop in het sociaal domein laten een dubbel beeld zien. Gemeenten sluiten langere contracten af en nemen op onderdelen afscheid van de klassieke offertewedstrijd. Tegelijkertijd wint de bekostiging per uur, etmaal en verrichting opnieuw terrein. Dat roept een ongemakkelijke vraag op: bewegen we werkelijk van markt naar mens, of organiseren we slechts een langere versie van hetzelfde systeem?

Er is iets opmerkelijks gaande in de wereld van de gemeentelijke zorginkoop.

Aan de ene kant lijken gemeenten steeds beter te begrijpen dat jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning niet functioneren als een gewone markt. Een goede aanbieder is niet vanzelfsprekend de partij met de fraaiste offerte. Continuïteit voor inwoners laat zich niet organiseren via een contract dat iedere paar jaar opnieuw op scherp wordt gezet. En wie lokaal wil samenwerken rond gezinnen, buurten en kwetsbare inwoners, heeft meer nodig dan een aanbestedingskalender en een zorgvuldig opgestelde set gunningscriteria.

Aan de andere kant groeit juist de populariteit van inspanningsgerichte bekostiging. Gemeenten betalen dan voor het daadwerkelijk geleverde uur begeleiding, het etmaal verblijf of een andere afgebakende inzet. P maal Q: prijs maal hoeveelheid.

Dat is begrijpelijk. Het voelt overzichtelijk. Controleerbaar. Rechtmatig. De gemeente weet waarvoor zij betaalt, de aanbieder weet wat zij kan declareren en de accountant kan de geldstroom volgen.

Maar juist daar begint ook de vraag die we ons vaker zouden moeten stellen.

Niet: welke procedure kiezen we? Niet: welk bekostigingsmodel is juridisch het veiligst?

Maar:

welke relatie tussen overheid, inwoner, professional en aanbieder willen we eigenlijk organiseren?

Langere contracten, maar ook een langere adem?

De recente monitor van het Public Procurement Research Centre laat zien dat gemeenten en regio’s bij Wmo en jeugdhulp steeds vaker kiezen voor langlopende overeenkomsten. Meer dan 60 procent van de contracten heeft, inclusief verlengingsmogelijkheden, een looptijd van zes jaar of langer. Ongeveer 6 procent heeft zelfs een overeenkomst voor onbepaalde tijd.

Dat is niet onbelangrijk.

Langere contracten kunnen rust brengen in een domein dat al jaren onder druk staat. Zij kunnen aanbieders ruimte geven om te investeren in personeel, kennis, lokale samenwerking en duurzame relaties met inwoners. Zij kunnen voorkomen dat gemeenten en aanbieders telkens opnieuw veel tijd, energie en geld steken in een procedure die vooral gaat over de vraag wie de volgende contractperiode mag uitvoeren.

Voor een gezin dat al jaren zoekt naar passende hulp, voor een jongere die niet van hulpverlener naar hulpverlener wil worden gestuurd of voor een oudere die afhankelijk is van vertrouwde ondersteuning, is continuïteit geen abstracte contractuele waarde. Het is een voorwaarde om niet telkens opnieuw te hoeven beginnen.

Maar een langdurig contract is nog geen langdurige relatie.

Een contract kan acht jaar duren en toch vooral bestaan uit jaarlijkse productieafspraken, volumes, declaraties, controles, dashboards en mutatieformulieren. Dan is er wel stabiliteit in de juridische vorm, maar niet vanzelfsprekend in de hulp of de samenwerking.

De echte vraag is dus niet hoe lang een contract duurt. De vraag is wat gemeente, aanbieder, professional en inwoners in die tijd samen kunnen opbouwen.

Minder offertewedstrijd is nog geen mensgerichtheid

Ook in de keuze van procedures is beweging zichtbaar. De klassieke aanbesteding, waarin aanbieders zich vooral via een offerte met elkaar vergelijken, blijkt niet altijd goed te passen bij de praktijk van het sociaal domein. De kwaliteit van een zorgaanbieder laat zich nu eenmaal niet eenvoudig aflezen aan de kwaliteit van een inschrijving.

Een organisatie kan een uitstekend verhaal schrijven en in de uitvoering tekortschieten. Een kleine, lokaal ingebedde aanbieder kan juist veel betekenen voor inwoners, maar moeite hebben om een uitgebreide aanbestedingsprocedure te doorlopen. De beste hulp laat zich niet altijd herkennen aan de mooiste presentatie.

Dat inzicht lijkt door te werken in de gemeentelijke praktijk. SAS-zonder-EMVI-procedures, waarin zonder gunningscriteria kan worden gecontracteerd, waren kort populair maar verliezen in 2025 en 2026 weer terrein. Gemeenten grijpen vaker terug op het Zeeuws model. Ook subsidieprocedures en onderhandse procedures komen vaker voor, vooral waar feitelijk geen markt met meerdere aanbieders bestaat.

Dat kan worden gezien als een teken van volwassenwording.

Niet iedere maatschappelijke opgave vraagt om competitie. Niet ieder zorgaanbod hoeft langs dezelfde juridische meetlat. En niet iedere aanbieder hoeft eerst een wedstrijd te winnen voordat er ruimte ontstaat voor samenwerking.

Maar ook hier is enige nuchterheid op zijn plaats.

Een andere procedure is niet automatisch een andere werkelijkheid. Open house kan leiden tot versnippering. Subsidies kunnen ruimte bieden, maar ook vrijblijvendheid in de hand werken. Een onderhandse procedure kan continuïteit bieden, maar vraagt om zorgvuldige onderbouwing, transparantie en publieke legitimiteit.

De procedure is dus nooit het antwoord op zichzelf. Zij kan ruimte maken. Maar zij bepaalt niet wat er in die ruimte gebeurt.

De terugkeer van P maal Q

Daar zit de belangrijkste spanning.

Terwijl gemeenten dus vaker kiezen voor langere contracten en minder vanzelfsprekend vertrouwen op de offertewedstrijd, groeit de inspanningsgerichte bekostiging. Taakgerichte bekostiging – een vast budget voor een afgebakende opgave of populatie – verliest terrein. De inspanningsgerichte variant is volgens PPRC populairder dan ooit.

Dat verdient meer aandacht dan het op het eerste gezicht misschien krijgt.

Inspanningsgerichte bekostiging is niet verkeerd. Voor bepaalde vormen van specialistische zorg of ondersteuning kan het passend zijn om te betalen voor daadwerkelijk geleverde inzet. Zeker wanneer de vraag moeilijk voorspelbaar is of de aard van de hulp sterk verschilt, kan een systematiek op basis van uren, dagen of trajectonderdelen begrijpelijk zijn.

Maar P maal Q is ook nooit neutraal.

Wie per uur begeleiding betaalt, maakt van dat uur een centraal sturingsobject. Wie per etmaal verblijf afrekent, maakt het etmaal zichtbaar. Wie per product declareert, maakt het product bestuurlijk relevant.

Wat minder zichtbaar wordt, is wat zich niet gemakkelijk laat declareren.

De tijd die een professional investeert in het herstellen van vertrouwen met een gezin. De afstemming met school, huisarts, woningcorporatie of schuldhulpverlening. Het gesprek met een buur, familielid of vrijwilliger. De preventieve inzet die voorkomt dat een situatie escaleert. De ruimte om niet meteen een voorziening toe te kennen, maar eerst te begrijpen wat er in het dagelijks leven werkelijk speelt.

Dat werk is vaak niet minder belangrijk. Soms is het juist het verschil tussen tijdelijke hulp en duurzaam herstel.

Maar het past minder gemakkelijk in een productcode.

Wanneer de relatie een prestatie wordt

Hier raakt zorginkoop aan een bredere vraag over het sociaal domein.

We zeggen dat we willen aansluiten bij het leven van mensen. Bij hun gezin, hun buurt, hun bestaanszekerheid, hun netwerk en hun toekomst. We spreken over maatwerk, nabijheid en menselijke maat.

Maar zodra de financiering, verantwoording en sturing vooral draaien om verrichtingen, ontstaat er een ander systeembeeld.

Dan wordt de inwoner iemand met een hulpvraag die moet passen bij een product. De professional wordt iemand die levert wat contractueel is afgesproken. De aanbieder wordt een partij die productie moet verantwoorden. En de gemeente wordt een opdrachtgever die vooral moet controleren of de geleverde inzet overeenkomt met de factuur.

Zo verdwijnt de relatie langzaam uit beeld.

Niet omdat mensen dat willen. Niet omdat professionals geen goed werk willen doen. Maar omdat systemen altijd invloed hebben op wat wij zien, meten, belonen en belangrijk maken.

De beweging van markt naar mens wijst precies op die ongemakkelijke werkelijkheid. Zij vraagt om een sociaal domein waarin niet de voorziening, maar het leven centraal staat. Niet de productcode, maar de relatie. Niet de concurrentie, maar de samenwerking. Niet de beheersing, maar de publieke waarde.

Dat betekent overigens niet dat vertrouwen een synoniem is voor vrijblijvendheid.

Vertrouwen zonder reflectie wordt naïef. Professionele ruimte zonder vakmanschap kan willekeur worden. Langjarige samenwerking zonder scherpe gesprekken kan zelfgenoegzaamheid opleveren.

Wat nodig is, is georganiseerd vertrouwen: ruimte voor professionele afwegingen, verbonden met vakkennis, collegiale reflectie, tegenspraak, transparantie en publieke verantwoording. Niet minder verantwoordelijkheid, maar een andere vorm ervan.

Europa kijkt verder dan de procedure

Juist op dit moment krijgt die discussie een extra laag.

Volgens een uitgelekt conceptvoorstel van de Europese Commissie staat het Europese aanbestedingsrecht mogelijk aan de vooravond van een grote herziening. Daarbij zou de huidige richtlijnsystematiek kunnen plaatsmaken voor een rechtstreeks werkende verordening. Tegelijk lijkt de aandacht te verschuiven van procedurele rechtmatigheid alleen naar meer uniformiteit, transparantie, onderhandeling, kwaliteit, duurzaamheid en sociale doelstellingen.

Voor het sociaal domein is dat meer dan juridisch nieuws.

Het laat zien dat ook op Europees niveau de vraag op tafel ligt wat publieke inkoop eigenlijk moet dienen. Gaat het alleen om het ordelijk besteden van publiek geld? Of is inkoop ook een middel om continuïteit, kwaliteit, toegankelijkheid, deskundigheid en maatschappelijke opbrengst te organiseren?

Dat biedt kansen.

Als kwaliteit en sociale waarde nadrukkelijker deel worden van het aanbestedingskader, krijgen gemeenten mogelijk meer taal en legitimatie om niet alleen naar prijs, volume en procedure te kijken. Dan kan een gemeente sterker onderbouwen waarom duurzame samenwerking, een reëel tarief, lokale inbedding, voldoende deskundig personeel en continuïteit voor inwoners publieke waarden zijn die bescherming verdienen.

Maar ook hier is voorzichtigheid nodig.

Het gaat nog om een conceptvoorstel. Bovendien kunnen woorden als kwaliteit, transparantie en maatschappelijke waarde gemakkelijk opnieuw worden vertaald in extra formats, indicatoren, controles en registraties. Dan krijgt de mensgerichte ambitie een keurige plek in het beleidsdocument, terwijl de dagelijkse praktijk nog steeds wordt geregeerd door het afvinkbare systeem.

Europa kan ruimte bieden. Maar Brussel kan niet voor de gemeente bepalen wat goed opdrachtgeverschap is.

Van markt naar mens vraagt opdrachtgeverschap

Daar ligt misschien wel de belangrijkste opdracht voor gemeenten.

Van markt naar mens bewegen betekent niet dat alle aanbestedingen moeten verdwijnen. Het betekent ook niet dat iedere vorm van bekostiging per geleverde inspanning moet worden afgezworen. En het betekent evenmin dat samenwerking zonder grenzen, afspraken of kritische vragen moet plaatsvinden.

Het betekent wel dat de keuze voor een procedure, contractvorm of bekostigingsmodel ondergeschikt wordt aan de publieke opgave.

Dat vraagt om vragen die voorafgaan aan de inkoop:

  • Wat willen we voor inwoners werkelijk mogelijk maken?
  • Welke continuïteit hebben mensen en professionals nodig?
  • Waar is maatwerk nodig, en waar helpt heldere standaardisatie?
  • Welke ruimte hebben professionals nodig om te doen wat in deze situatie passend is?
  • Hoe voorkomen we dat verantwoording een doel op zichzelf wordt?
  • Hoe meten we niet alleen wat geleverd is, maar ook wat inwoners daadwerkelijk verder helpt?
  • Welke aanbieders, bewonersinitiatieven en lokale verbanden zijn nodig om de sociale basis te versterken?
  • Wat moet de gemeente zelf kunnen en blijven begrijpen om goed opdrachtgever te zijn?

Wie deze vragen pas stelt nadat de aanbestedingsstukken al zijn opgesteld, is te laat.

Inkopen is geen technische eindfase van beleid. Het is beleid in uitvoering. In de keuze voor een contract wordt zichtbaar welke waarden een gemeente werkelijk belangrijk vindt.

Niet in de woorden van een collegeprogramma, maar in de ruimte die een professional krijgt. In de zekerheid die een inwoner ervaart. In het tarief dat een aanbieder ontvangt. In de duur van een relatie. In de tijd die beschikbaar is voor overleg, leren en verbeteren.

Niet een ander instrument, maar een andere verhouding

De recente inkooptrends zijn daarom hoopgevend én ongemakkelijk tegelijk.

Hoopgevend, omdat gemeenten kennelijk steeds minder vanzelfsprekend geloven dat de beste zorg voortkomt uit de beste offerte. Omdat langere contracten ruimte kunnen scheppen voor rust en continuïteit. Omdat meer variatie in instrumenten kan passen bij een sociale werkelijkheid die nooit volledig te standaardiseren is.

Ongemakkelijk, omdat de terugkeer van P maal Q laat zien hoe hardnekkig de productlogica is. We zijn bereid om langer samen te werken, maar rekenen die samenwerking nog vaak af in afzonderlijke prestaties. We spreken over vertrouwen, maar bouwen systemen die vooral gericht zijn op controle. We willen de inwoner centraal zetten, maar organiseren de praktijk rond het aanbod dat contractueel zichtbaar en financieel afrekenbaar is.

De beweging van markt naar mens begint daarom niet met één nieuw inkoopmodel.

Zij begint met een andere verhouding.

Tussen overheid en inwoner. Tussen gemeente en aanbieder. Tussen bestuurder en professional. Tussen publieke middelen en publieke waarde.

Misschien moeten we bij de volgende aanbesteding, subsidieronde of contractverlenging dus niet beginnen met de vraag welk instrument juridisch het beste past.

Maar met deze vraag:

Helpt deze manier van inkopen mensen om beter te leven, professionals om goed te werken en gemeenten om hun publieke verantwoordelijkheid werkelijk waar te maken?

Pas wanneer we die vraag leidend maken, wordt een lang contract ook een lange adem.

En kan ruimte in het aanbestedingsrecht werkelijk ruimte bieden voor de mens.