Governance in regionale samenwerking

Als het mis gaat, gaat het mis in het begin!

Regionale samenwerking binnen het sociaal domein is gewenst én noodzakelijk. Daar zijn velen het wel over eens. Tegelijkertijd blijkt regionale samenwerking in het sociaal domein niet vanzelf te gaan. Van de in een regio samenwerkende gemeenten worden daarom gevraagd om in hun regiovisie een niet-vrijblijvende governance te organiseren, met één onderling overeengekomen en gedragen aanspreekpunt dat extern kan optreden namens de regio. Het uitwerken van die governance – de regels van het (samenwerkingsverband om conflicten tussen actoren op te lossen en besluiten aan te nemen (legaliteit) – blijkt nog niet zo eenvoudig. Het inrichten ervan roept belangrijke vragen op over de gewenste dan wel haalbare arrangementen voor besluitvorming, coördinatie, en sturing.

De Rijksoverheid heeft een aantal belangrijke taken van de verzorgingsstaat gedecentraliseerd naar de gemeenten. Uit kostenbesparingsoverwegingen, maar ook omdat gemeenten volgens het kabinet beter in staat zouden zijn om maatwerk te leveren. De Participatiewet, de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning worden nu lokaal uitgevoerd. Lokaal dekt hier overigens niet helemaal de lading. Belangrijk is namelijk dat de decentralisaties op hun beurt ook tot regionalisering leiden. Om voor alle vormen van ondersteuning een toereikend zorglandschap te kunnen realiseren, gebruik te maken van schaalvoordelen, en de ondersteuning zo goedkoop mogelijk te kunnen inkopen, moeten gemeenten – zoals ze ook op tal van andere terreinen doen – samenwerken met andere gemeenten, in uiteenlopende regionale samenwerkingsverbanden.

De ministers van Volksgezondheid Welzijn en Sport en voor Rechtsbescherming willen overigens een minder vrijblijvende samenwerking tussen gemeenten wettelijk regelen. Gemeenten delen de noodzaak, maar hebben twijfels over een wettelijke invulling. Een wet stolt de huidige situatie, terwijl de huidige situatie vraagt om een gezamenlijke verbetering van de regionale en lokale praktijk.

Met de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) kunnen gemeenten in de regio samen met regionale partners vormgeven aan de ambitie om hun inwoners kwalitatief goede zorg te bieden die aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van jeugdigen, ouders en gezin. Zorg die bovendien betaalbaar is. Niet alleen nu, maar ook in de toekomst. De NvO is op 10 juni 2020 in een resolutie vastgesteld door gemeenten in VNG-verband, zowel voor Jeugd als voor Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. Samenwerking en goed opdrachtgeverschap zijn, zo wordt erkend, cruciaal voor:

  • De beschikbaarheid van de benodigde zorgfuncties
  • Een zorgvuldige transformatie van het zorglandschap
  • Verminderde bureaucratie

In de norm staat de regiovisie centraal. In deze visie spreken gemeenten onderling af welke taken op het gebied van jeugd, Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang in samenwerking worden opgepakt en welke inhoudelijke ontwikkelingen in de regio gewenst zijn. In de norm is vastgesteld waar de regiovisie minimaal aan voldoet, de invulling (het hoe) is aan de regio en gemeenten zelf. Met deze norm versterken de gemeenten hun samenwerking bij het bieden van passende hulp aan inwoners. Daar waar een groot deel van de hulp lokaal kan worden geboden, is voor de meer gespecialiseerde ondersteuning een sterke samenwerking gewenst.

De norm spreekt ook over een niet vrijblijvende governance. In de context van de hier bedoelde regionale samenwerking versta ik onder het beoogde governance-model een samenhangend ontwikkelingsplan waarin zes elementen samenkomen: de visie en doelstellingen van het regionale beleid, de visie op samenwerking, de hoofdlijnen van een plan van aanpak, de aansturing van de samenwerking tijdens de uitvoering, de besluitvorming, verantwoording van en aansprakelijkheid voor uitvoering en resultaat, en een escalatieladder.

Juist op dit onderdeel is er behoefte aan een lerende praktijk. De groeiende populariteit van het begrip governance vraagt namelijk meer duidelijkheid over wat eronder verstaan kan worden. De knellende budgetten vanuit Wmo, Jeugdzorg en GGZ zorg, krapte op de arbeidsmarkt en de rol en taak van (samenwerkende) gemeenten in het speelveld, zullen de komende jaren naar verwachting grote uitdagingen met zich brengen als het gaat over een duurzame transformatie. Zeker ook, als er tegelijkertijd nog meer integraal gewerkt gaat worden. Hoe wordt de relatie tussen de drie D’s en aanpalende beleidsterreinen als schuldhulpverlening en onderwijs gelegd? Hoe verbinden we dit aan veelal regionaal opererende werkorganisaties, GR’s, stichtingen, de GGD etc.? Hoe werk je samen in dit complexe spel om voor de inwoner een zo compleet mogelijk pakket aan dienstverlening te kunnen bieden? Hoe faciliteer je de politieke controle van een gemeenteraad op wat er gebeurt in de regionale samenwerking? Wat is er nodig om een raad of wethouder het grip hierop te laten houden? Hoe kan een gemeente regisseren, terwijl zij ook in een samenwerking zit? Hoe en wanneer kan een individuele gemeente toezicht houden en – zo nodig – de eigen bijdrage bijstellen of herzien? En ook, hoe maken we – in termen van (be-)sturen, financieren, uitvoeren, verantwoorden en aanspreekbaar zijn – een regionale samenwerking werkend?

Het vinden van passende antwoorden is – onverlet de erkende noodzaak, wil en wens van samenwerken, ondernemerschap en innovatie – weerbarstig. Het agenderen van de opgave, het genereren van brede steun voor een integrale aanpak, en zelfs extra capaciteit, dat lukt nog wel. Maar om echt succesvol bovenlokaal en multidisciplinair te kunnen samenwerken, is naast flexibiliteit en ruimte om te innoveren ook slagkracht nodig. De daarvoor benodigde ruimte blijken individuele gemeenten liever niet op voorhand te geven, juist omdat de bovenlokale of regionale samenwerking zich onttrekt aan de gebruikelijke lokale beleidsvrijheid en de bijbehorende controle- en verantwoordingsmechanismen. Bovendien lijkt – gevoelsmatig of echt? – de macht te verschuiven naar bestuurders in steeds wisselende samenwerkingsconstructies. Met alle mogelijke gevolgen van dien voor de lokale democratie. Zeker nu die regionale samenwerking ergens over gaat.

“De regio” is daarbij ook geen ‘weckfles met geconserveerde eigenheid’, zoals Ernst Hirsch Ballin het mooi uitdrukte in zijn lezing bij de opening van het academisch jaar in 2014. De diversiteit lijkt eerder toe te nemen. De sociale vraagstukken waar grootstedelijke regio’s mee worstelen verschillen onderling, en zijn zeker anders dan die van de plattelandsregio’s. Het belang van en de rol voor de regio is dus niet overal en altijd hetzelfde. Soms valt de maatschappelijke opgave, samen met de taken en bevoegdheden van de gemeente, maar vaak ook niet. Neem bijvoorbeeld de arbeidsmarktregio, de gezondheidsregio, de Veiligheidsregio, de RMC-regio, etc. Of de omgevingsregio, waarin gemeenten, provincies en vaak ook waterschappen samen toezicht en handhaving organiseren op het terrein van de leefomgeving.

Anders dan het voorgaande wellicht doet vermoeden, staan individuele gemeenten niet per se afwijzend tegenover regionale samenwerking. Sterker nog, zij zien het als een manier om de eigen opgave succesvol te kunnen uitvoeren. Tegelijkertijd is de huidige samenwerking op regionaal niveau in belangrijke mate functioneel gedreven. Omdat het ook een politiek proces is, waarin belangen op het spel staan, macht wordt uitgeoefend, en waarin er winnaars en verliezers zijn. Het proces om te komen tot regionale governance verloopt daardoor niet vanzelf harmonieus. Het gaat hand in hand met meningsverschillen, weerstand, en conflict. Bestaande machtscentra en gevestigde belangen blijven een rol spelen, ook als onderdeel van de regio. Regionale governance is immers ook politiek! Samenwerking en de uitwerking van daarop aansluitende governance is ook hier een kwestie van het zoeken, erkennen en verbinden van belangen. En dus een zaak van ‘met geven en nemen’ komen tot een billijke uitruil.

Bovendien verschilt regionale samenwerking in vormgeving. Soms is er sprake van een enkele politiek-bestuurlijke entiteit die zelfstandig besluiten kan nemen. Steeds vaker is de regio een netwerk van relaties en verbindingen. Wat betekent dit nu voor governance, dat wil zeggen voor de arrangementen van besluitvorming, coördinatie en sturing? Hoe regelen wij ‘de opzettelijke inspanningen van meerdere actoren om doelen te bereiken in een omgeving met meerdere jurisdicties.’

Als het mis gaat, gaat het mis aan het begin!

Het ontwikkelen en implementeren van een passende regionale governance – en hoe die kan bijdragen aan effect – vergt eerst en vooral het voeren van het juiste gesprek. Belangrijk daarbij is dat wij de regio niet zien als eigenstandige speler, maar eerder als een multi-speler die actief is in een meervoudig speelveld met relaties en verbindingen tussen verschillende partijen op uiteenlopende schalen en niveaus.

De nabijheid van de partners op regionaal niveau maakt het eenvoudiger om verbindingen te leggen, onderlinge afhankelijkheden te creëren, en wederzijds vertrouwen op te bouwen. Dat alleen garandeert nog niet dat die partijen zich inspannen om de gedefinieerde doelen te realiseren. Samenwerking in de regio – en een daarop toegeruste governance – vraagt om een definitie van de specifieke regionale opgave waar partijen zich in kunnen vinden. En commitment om de benodigde inspanningen en (financiële) bijdragen te leveren voor het realiseren van die opgave. Naast ook een stimulerende rol, om de samenwerkende gemeenten te stimuleren, te verbinden en soms ook aan te jagen, en ervoor te zorgen dat zij mee (blijven) doen.

Het startpunt voor uitwerking van de regionale governance is daarom de visie en het doel dat de samenwerkende gemeenten nastreven ten aanzien van de regionale opgave. Om dat doel te kunnen realiseren, worden vervolgens door verschillende partijen concrete inspanningen gepleegd, of capaciteiten ingezet. Middelen, mensen, maar ook informatie, expertise. Omdat de doelen variëren, zullen ook de benodigde capaciteiten uiteenlopen, en de inspanningen die worden gepleegd telkens anders zijn. Slagkracht, flexibiliteit en ruimte zijn daarom van belang. Naast heldere afspraken over de controle-, evaluatie-, bijstellings- en verantwoordingsmechanismen.

Juist bij de complexe maatschappelijke opgaven binnen het sociaal domein zijn individuele gemeenten vaak terughoudend om de vrije hand te geven in regionale samenwerking. De onzekerheid over uitkomsten, financieel en inhoudelijk en de (politieke) belangen op lokaal niveau spelen een nadrukkelijke rol. Legitimiteit is daarbij een issue, omdat de lokale legitimiteit op gespannen voet kan staan met de regionaal gevraagde flexibiliteit en ruimte. Juist daarom ook moet de regionale governance duidelijke afspraken bevatten over de wijze waarop de individuele gemeenten en gemeenteraden de voortgang kunnen monitoren, evalueren en bijstellen. Ook in termen van democratie en burgerschap. Omgekeerd moet ook duidelijk zijn dat samenwerking geen doel op zich is, en dus ook niet vrijblijvend.

Het lastige gesprek om te komen tot vruchtbare samenwerking gaat over vertrouwen, de politieke standpunt(en) en kleuring van de deelnemende gemeenten, de noodzaak tot en de verwachtingen ten aanzien van de resultaten. Inclusief het delen van de successen en de pijn! Zoals hiervoor aangegeven: op visieniveau lukt dit meestal nog wel, maar zodra het op het maken van bindende afspraken aankomt, wordt het lastiger en verzandt menige regionale governance in een grijze mist van intenties en niet geborgde, onduidelijke afspraken. Terwijl juist duidelijke afspraken – als het spannend wordt – veel ‘gedoe’ kunnen voorkomen. Goede afspraken zijn te controleren. Onduidelijke afspraken leiden vaak tot discussies over de (uitleg van de) afspraak in plaats van het feitelijke issue. Het is dus zaak dat de regionaal samenwerkende partijen kunnen terugvallen op goede governance afspraken. Daar waar regionale samenwerking stroef verloopt of zelfs vast- of stukloopt is vooraf niet het goede gesprek gevoerd. Je kunt alleen het maximale uit de samenwerking halen als je de politieke, bestuurlijke en praktische uitvoerbaarheid ook daadwerkelijk vooraf met elkaar deelt en verkent.

Voor een goede regionale governance is goede communicatie belangrijk. Want er zijn legio valkuilen. Het vraagt – luisterend naar elkaars belangen – om het delen, het organiseren en het borgen van elkaars behoefte. Het goede gesprek helpt te ontdekken hoe je daarop samen kunt inspelen!

  • De auteur, Peter Paul J. Doodkorte is senior-adviseur bij Vondel & Nassau, een landelijk werkend adviesbureau voor overheden en organisaties werkzaam binnen het sociaal domein. Meer van zijn blogs en ideeën zijn te vinden op Verruim de horizon, De kracht van het alledaagse en Inspirituals
  • Peter Paul Doodkorte is een van de (acht) regioadviseurs die samen het landelijk werkende Regioteam Opdrachtgever-/opdrachtnemerschap Wmo en Jeugdwet vormen. Het regioteam opereert namens drie organisaties: Programma Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein, het Ketenbureau i-Sociaal Domein en Ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd. Hiermee beschikken de regioadviseurs over een breed palet aan producten en diensten, instrumenten, opleidingen en praktijkvoorbeelden. Daarnaast hebben ze via deze drie organisaties toegang tot een groot netwerk van experts, ervaringsdeskundigen en een rechtstreeks lijntje met ‘Den Haag’.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google photo

Je reageert onder je Google account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s