Het kabinet VVD-PvdA gaat verder op ingeslagen weg: meer taken bij de gemeente, met meer verantwoordelijkheid voor de burger. Het nieuwe kabinet presenteerde op 29 oktober 2012 het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’. Op het sociale domein – Wmo, Wsw, jeugdzorg – wordt een aantal forse wijzigingen doorgevoerd. Voor burgers wordt een zwaar accent gelegd op eigen kracht en zelfredzaamheid.
Vanuit de overtuiging dat bij deze decentralisatie van overheidstaken een gedegen plan, met aandacht voor inhoud én acceptatie en actieve deelname van betrokkenen cruciaal zijn om de door de gezochte verandering te doen slagen, is er een immense bestuurlijke drukte ontstaan. Vijf ministeries (Binnenlandse Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onderwijs en Wetenschappen, Veiligheid en Justitie en Volksgezondheid en Welzijn) wedijveren met de koepelorganisaties van provincies (IPO) en gemeenten (VNG) om de rol van verkeersleider. Terwijl alle geschriften schrijven dat de regie komt te liggen bij de individuele gemeenten…
Dit alles heeft tot gevolg heeft dat er door de individuele gemeenten met de nodige voortvarendheid is gewerkt aan het – bij wijze van spreken – in de lucht brengen van meerdere vliegtuigen met als bestemming ‘transformatie’. Maar, door het gebrek aan een gecoördineerde luchtverkeersleiding (wie moet waar en wanneer aankomen of leveren) dreigt het op lokaal niveau het veilig en gericht navigeren van die vliegtuigen onmogelijk te worden. In termen van luchtverkeersleiding: de lokale verkeersleiding, inclusief de aan- en afvliegroutes in de directe omgeving, de approach control (de omgevingsleiding), de algemene verkeersleiding en de ground control, de verkeersleiding in de uitvoering, dreigen volstrekt door elkaar te gaan lopen. Het gevolg is een verkeerschaos die, als er niet snel verbetering in deze situatie komt, zal leiden tot (minimaal) ernstige vertraging van en (maximaal ) een infarct voor de transformatie.
Wat is er aan de hand en waarom is het zo moeilijk om deze situatie te veranderen?
De beschreven problemen zijn zo hardnekkig omdat ze vastzitten aan ons institutionele systeem. Daar waar de beoogde transformatie (een nieuwe inhoudelijke grondslag) vraagt om een opbouw van onderop, zien wij bij de betrokken hogere overheden een sterke neiging naar centrale sturing en organisatie. Terwijl juist die neiging naar centrale beheersing van sturing en organisatie het systeem onbeheersbaar heeft gemaakt en mede daardoor haar financiële en organisatorische grenzen overschreden.
Als we weten dat successen bij (systeem) innovatie vaak gebonden zijn aan ondoorgrondelijke, persoonlijke, toevallige en contextspecifieke factoren, dan moeten we de transitieparadox doorbreken. Moeten we zoeken naar een manier van denken over innoveren die gebaseerd is op andere assumpties dan die geldend zijn binnen het vigerende systeem.
Vanuit het besef dat transities grillig, complex en onvoorspelbaar verlopen en niet op een gecontroleerde en beheersbare wijze te realiseren en te sturen zijn (Rotmans 2005), vraagt dit om het centraal stellen van de context, en de specifieke betrokkenen daarin.
Het concept van ‘naturalistische generalisatie’ (Guba & Lincoln, 1989) kan helpen om uit de vertrouwde reflex van kopiëren, opschalen en uitrollen te vervallen. De kern is het beschouwen en doorgronden van onderliggende principes in relatie tot contextfactoren, en het vertalen daarvan naar de eigen situatie. Omdat het gaat om vertalen en niet om verplaatsen kan de uiteindelijke vorm er dan dus anders uitzien dan die van de innovatieve praktijk die als voorbeeld diende.
Aanpassingen binnen hetzelfde paradigma gaan ons dus niet helpen uit de verkeerschaos te komen. De problemen vragen om oplossingen die de bestaande structuur voorbij gaan. Dat vraagt dus niet alleen om een zorginhoudelijke innovatie binnen instellingen maar ook – en eerst – een systeeminnovatie.
Systeeminnovaties kunnen worden gezien worden als het doorbreken of transformeren van perverse koppelingen (Grin en van Staveren 2007). Bijvoorbeeld het tegelijkertijd verbeteren van betaalbaarheid en toegankelijkheid van zorg én verbeteren van de kwaliteit en ruimte geven aan bezieling van zorgverleners. Dat transformeren vereist het vermogen tot ‘omdenken’ en ‘loslaten’. In de wetenschap dat het zelfs innovatief denkende mensen, die zich inzetten voor betere zorgverlening, vaak niet lukt om los te komen van vooronderstellingen die gevormd zijn door het anticiperen op de regels, routines en bijbehorende instituties.
Systeeminnovatie vraagt om bewustwording en het ter discussie durven en mogen stellen van de vanzelfsprekende uitgangspunten van het systeem, de assumpties daaronder en de daaruit voortvloeiende patronen.
Voor het wegnemen van de groeiende verkeerschaos rond de transformatie van het sociaal domein is dus verandermanagement nodig. Echter, niet op de traditionele manier. De meer gekende vormen van verandermanagement zijn vormen van management die zich met name bezighouden met het veranderen van de structuur en/of de werkwijze van een organisatie of stelsel. En vaak ook gericht op beheersing.
Een belangrijke vertegenwoordiger van het veranderingsmanagement, Mastenbroek (1997) stelt dat de richting van veranderingen centraal moet worden vastgesteld, inclusief wat hierbij van de betrokken mensen en organisatie verwacht wordt. Om vervolgens ruimte te creëren om decentraal zelfstandig veranderingen door te zetten en vorm te geven. En juist hierin dreigt de centrale verkeersleiding – los van het onderlinge gekibbel over wie er nu eigenlijk in de lead is – vast te lopen. De oorzaak? De goedbedoelde maar misplaatste veronderstelling dat veranderingen zijn te managen. Effectief verandermanagement is een spontaan proces dat slechts voor een deel vanuit de hiërarchische structuur geregisseerd kan worden. Centraal zijn kader stellende uitspraken van belang. Uitspraken die richting geven aan de beantwoording van ‘de drie W-vragen’: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten. Goede kaders scheppen rust en ruimte. Dit is wat anders dan voorschrijven hoe de uitvoering moet plaatsvinden. Frustrerend? Ja, voor hen die de kunst van het loslaten niet verstaan. Voor ieder ander uitdagend inspirerend.
Verruim de horizon 
Van Gestel, De Beer en Van der Meer (2009) hebben een heel interessante analyse gemaakt van voorgaande veranderingsprocessen in de Sociale Zekerheid. Een van de lessen uit het verleden, zo stellen zij, is dat de centralistische en hiërarchische aanpak van beleidsproblemen voorbij gaan aan de expertise op de werkvloer bij uitvoeringsorganisaties. En dat onvoldoende gebruik gemaakt wordt van informatie die bekend is bij werkgevers en werkzoekenden op de arbeidsmarkt. De onderzoekers gaven hun analyse een ontluisterende titel: ‘Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat’.
De analyse zoals deze in Van verkeerschaos… Wordt gegeven is herkenbaar. In omstandigheden van hoge druk en prestatiedrang is het vastgrijpen van bestaande structuren een herkenbare en begrijpelijke reactie. En velen die betrokken zijn (geweest) bij veranderingsprocessen in organisaties zullen dat ook herkennen. Mijn ervaring met gemeenten is dat de motivatie hoog is en de onmacht ook. Ik zou zo graag willen bijdragen aan de ontwikkeling van een handreiking die gericht is op ontwikkeling van onderop met gebruikmaking van alle professionele kracht die in de lokale situatie aanwezig is. Want die kracht is in ieder geval nodig om deze transformatie tot een succes te maken.
Goed idee zo’n handreiking. Daar werk ik graag aan mee. Volgens mij is de essentie dat we in de visievorming over de transities alle oude structuren even moeten vergeten en een ideaalplaatje moeten neerzetten waar we naartoe willen. En dan kijken hoe je daar op een vooral praktische manier in een overgangsjaar komt. Er gebeurt nu zo ontzettend veel, dat iedereen, ook de klanten, door de bomen het bos niet meer ziet en de bestuurlijke drukte enorm hoog is.
Zelf ben ik nu, samen met een aantal relevante partners in een kleine gemeente, bezig met het idee voor een wijkonderneming als vervanging voor o.a. dagbesteding die nu nog in het kader van de AWBZ begeleiding wordt geboden. Dat wordt vooral heel praktisch aangepakt. De gemeente en de zorgaanbieder zitten daarbij aan tafel.
Inderdaad wijzen alle analyses in de richting van ´de kunst van het loslaten´. Maar wat doet de overheid? Zij blijft bijna als vanzelfsprekend het gevecht om de macht organiseren, want loslaten betekent … vertrouwen op de kwaliteit van professionals. Dat zijn mensen die weten waar ze het over hebben en wat ze moeten doen. Zodra je die als overheid wil gaan (aan)sturen, gaat het mis. Dan komen er regels, formats, spreadsheets, protocollen, budgetbeheersystemen, overlegstructuren, verantwoording- en afrekenmechanismen et cetera. Het enige wat je dan als overheid hebt gedaan is het ‘organiseren van wantrouwen en angst’. Dat is een beetje hetzelfde als een hoofdsponsor van een handbal- of voetbalclub die aan de trainer zegt wat het trainingsschema en de opstelling van het team moeten zijn om zo (in ijdele hoop) de kans op een kampioenschap en een sponsorfeestje te maximaliseren. En de professional (de trainer)? Die zoekt dan een goed heenkomen; meestal een andere club. Lees ook van Evelien Tonkens ‘Mondige burgers, getemde professionals; Marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke sector.’ Er is maar één uitweg uit het moeras: dat is een overheid die op weg gaat om vertrouwen in de samenleving te organiseren. Dat betekent met open vizier de uitdagingen aangaan en … risico’s nemen en bijna zeker weten dat niet alles zal lukken en het toch durven doen; sturen op het proces. We hebben nog een lange weg te gaan, maar wel een weg die uitdaagt op eenzelfde manier als die te zien is in het tv-programma Dangerous roads. Ongetwijfeld woedt in de achterkamertjes al de strijd om het voorzitterschap van de Parlementaire enquêtecommissie Transformatie-infarct, want ook dat is (politiek) macht over de professional, die vervolgens wéér een keer mag komen uitleggen waarom het mis gegaan is.